Nowe zasady (wprowadzone przez „sześciopak”, „dwupak” i Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu) oparto na europejskim semestrze – unijnym kalendarzu kształtowania polityki. Ten zintegrowany system zapewnia jaśniejsze zasady, lepszą koordynację polityk krajowych na przestrzeni całego roku, regularne monitorowanie sytuacji i szybsze nakładanie sankcji w przypadku naruszenia przepisów. Dzięki temu państwom członkowskim łatwiej jest wywiązać się ze swoich zobowiązań budżetowych i zobowiązań do przeprowadzenia reform, a unia gospodarcza i walutowa zyskuje solidniejsze podstawy.

Poniżej przedstawiono najważniejsze cechy nowego systemu.

KOORDYNACJA PRZEZ CAŁY ROK: EUROPEJSKI SEMESTR

Przed kryzysem politykę budżetową i gospodarczą w UE planowano za pośrednictwem różnych procesów. Brakowało spójnego obrazu wysiłków podejmowanych na szczeblu krajowym, a państwa członkowskie nie miały okazji do przedyskutowania wspólnej strategii dla unijnej gospodarki.

Koordynacja i wytyczne

W 2010 r. zapoczątkowano „europejski semestr”, który jest instrumentem gwarantującym, że państwa członkowskie omówią swoje plany budżetowe i gospodarcze ze swoimi unijnymi partnerami w określonych momentach w ciągu roku. Przy tej okazji państwa członkowskie mogą wzajemnie przedstawiać uwagi do swoich planów gospodarczych, a Komisja może odpowiednio wcześnie – przed podjęciem decyzji na szczeblu krajowym – udzielać wskazówek dotyczących polityki. Komisja monitoruje też, czy państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania na rzecz realizacji celów strategii „Europa 2020” dotyczących zatrudnienia, edukacji, innowacji, klimatu i ograniczenia ubóstwa.

Jasny harmonogram

Cykl rozpoczyna się w listopadzie każdego roku. Komisja sporządza wówczas roczną analizę wzrostu gospodarczego (przegląd ogólnych priorytetów gospodarczych UE), w której znajdują się wskazówki dotyczące polityki dla państw członkowskich na kolejny rok.

Publikowane wiosną zalecenia dla poszczególnych krajów zapewniają państwom członkowskim indywidualne porady dotyczące głębszych reform strukturalnych, których realizacja często trwa dłużej niż rok.

Monitorowanie budżetów w strefie euro nasila się pod koniec roku, kiedy to państwa członkowskie przedkładają projekty budżetu. Projekty te zostają ocenione przez Komisję i omówione przez ministrów finansów strefy euro. Komisja ocenia też kurs polityki budżetowej w strefie euro ogółem.

Komisja sprawdza realizację priorytetów i reform kilka razy w roku, zwracając szczególną uwagę na strefę euro i państwa członkowskie, w których występują problemy budżetowe lub finansowe.

• Listopad: Roczna analiza wzrostu gospodarczego określa ogólne priorytety gospodarcze Unii na kolejny rok. Sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania sprawdza, czy w państwach członkowskich nie występują zakłócenie równowagi ekonomicznej. Komisja publikuje opinie w sprawie projektów budżetu (dla wszystkich państw strefy euro) i programów partnerstwa gospodarczego (dla państw strefy euro, w których występuje nadmierny deficyt budżetowy). Plany budżetowe zostają również omówione przez ministrów finansów ze strefy euro.
  
• Grudzień: Państwa członkowskie strefy euro przyjmują ostateczne budżety roczne, uwzględniające zalecenia Komisji i opinie ministrów finansów.
  
• Luty/marzec: Parlament Europejski i odpowiedni unijni ministrowie (pracy, gospodarki i finansów oraz konkurencyjności) zebrani w Radzie omawiają roczną analizę wzrostu gospodarczego. Komisja publikuje zimową prognozę gospodarczą. Rada Europejska przyjmuje priorytety gospodarcze Unii określone na podstawie rocznej analizy wzrostu gospodarczego. Mniej więcej w tym czasie Komisja publikuje szczegółową ocenę sytuacji państw członkowskich, w których mogą występować zakłócenia równowagi (stwierdzone w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania).
  
• Kwiecień: Państwa członkowskie przedkładają swoje programy stabilności/konwergencji (średniookresowe plany budżetowe) i krajowe programy reform (plany gospodarcze), które powinny pozostawać w zgodzie ze wszelkimi wcześniejszymi zaleceniami UE. Termin składania tych dokumentów upływa w dniu 15 kwietnia dla państw należących do strefy euro i z końcem kwietnia dla państw członkowskich UE. Eurostat publikuje zweryfikowane dane z poprzedniego roku dotyczące zadłużenia i deficytu, istotne w kontekście sprawdzenia, czy państwa członkowskie osiągają swoje cele budżetowe.
  
• Maj: Komisja przedstawia wniosek w sprawie zaleceń dla poszczególnych krajów, czyli indywidualnych zaleceń w zakresie polityki dla państw członkowskich, przygotowanych w oparciu o priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego i plany otrzymane w kwietniu. W maju Komisja publikuje też wiosenną prognozę gospodarczą.
  
• Czerwiec/lipiec: Rada Europejska zatwierdza zalecenia dla poszczególnych krajów; omawiają je unijni ministrowie zebrani w Radzie. Unijni ministrowie finansów ostatecznie przyjmują zalecenia w lipcu.
  
• Październik: Do 15 października państwa członkowskie strefy euro przedkładają Komisji projekty budżetu na kolejny rok. Jeżeli projekt jest niezgodny ze średniookresowymi celami danego państwa członkowskiego, Komisja może wezwać do wprowadzenia zmian do projektu.

Bardziej odpowiedzialna polityka budżetowa

Pakt stabilności i wzrostu zawarto w momencie wprowadzania wspólnej waluty, aby zapewnić stabilność finansów publicznych. Jednak sposób, w jaki wdrażano go przed kryzysem, nie zapobiegł powstaniu znacznych zakłóceń równowagi budżetowej w niektórych państwach członkowskich.

Zreformowano go „sześciopakiem” (który zaczął obowiązywać w grudniu 2011 r.) i „dwupakiem” (który wszedł w życie w maju 2013 r.) oraz wzmocniono Traktatem o stabilności, koordynacji i zarządzaniu (który wszedł w życiu w styczniu 2013 r. w 25 państwach będących sygnatariuszami).

Ulepszone zasady

• Deficyt nominalny i limity długu: Limity wynoszące 3 proc. PKB w przypadku deficytu i 60 proc. PKB w przypadku długu publicznego zostały określone w pakcie stabilności i wzrostu i zapisane w Traktacie. Limity te nadal obowiązują.
• Zwrócenie większej uwagi na zadłużenie: Po wprowadzeniu nowych zasad wynoszący 60 proc. limit zadłużenia zaczął faktycznie obowiązywać. Oznacza to, że państwa członkowskie mogą zostać objęte procedurą nadmiernego deficytu, jeżeli ich dług publiczny przekracza 60 proc. PKB, a dodatkowe zadłużenie nie jest odpowiednio ograniczane (tj. jeżeli zadłużenie przekraczające 60 proc. nie jest ograniczane średnio o co najmniej 5 proc. rocznie w ciągu trzech lat).
• Nowa wartość odniesienia dla wydatków: Zgodnie z nowymi zasadami wydatki publiczne nie mogą rosnąć szybciej niż potencjalny średniookresowy wzrost PKB, chyba że pokrywają je odpowiednie dochody.
• Znaczenie zasadniczej sytuacji budżetowej: W pakcie stabilności i wzrostu więcej uwagi poświęcono poprawieniu jakości finansów publicznych pod względem strukturalnym (z uwzględnieniem skutków pogorszenia koniunktury gospodarczej lub jednorazowych działań związanych z deficytem). Państwa członkowskie ustalają swoje własne średniookresowe cele budżetowe, uaktualniane przynajmniej co trzy lata, aby poprawiać saldo strukturalne o 0,5 proc. PKB rocznie. Zapewnia to margines bezpieczeństwa zabezpieczający przed przekroczeniem wynoszącego 3 proc. limitu nominalnego – jednak państwa członkowskie, zwłaszcza te, których zadłużenie przekracza 60 proc. PKB, wzywa się do zwiększenia wysiłków w okresach dobrej koniunktury, aby umożliwić sobie ustanowienie mniej ambitnych celów w okresach koniunktury słabszej.
• Pakt fiskalny dla 25 państw członkowskich: Zgodnie z Traktatem o stabilności, koordynacji i zarządzaniu od stycznia 2014 r. średniookresowe cele budżetowe muszą być zapisane w prawie krajowym. Trzeba też wprowadzić wynoszący 0,5 proc. PKB limit deficytu strukturalnego (limit ten może zostać poniesiony do 1 proc., jeżeli wskaźnik deficytu jest znacznie niższy od 60 proc.). Zasada ta nazywana jest paktem fiskalnym. Traktat stanowi również, że jeżeli limit deficytu strukturalnego (lub jego ścieżka dostosowania) zostanie naruszony, należy uruchomić automatyczne mechanizmy korekty; wymaga to od państw członkowskich, by w prawie krajowym określiły, w jaki sposób i kiedy naruszenie zostanie naprawione w ramach budżetów na kolejne lata.
• Elastyczność w kryzysie: Dzięki skupieniu się na zasadniczej sytuacji budżetowej w perspektywie średniookresowej, pakt stabilności i wzrostu może wykazać się elastycznością podczas kryzysu. Jeżeli dojdzie do nieoczekiwanego spowolnienia wzrostu, państwo członkowskie, którego deficyt budżetowy przekracza 3 proc. PKB, może otrzymać więcej czasu na korektę, pod warunkiem podjęcia koniecznego wysiłku strukturalnego. W 2012 r. stało się tak w przypadku Hiszpanii, Portugalii i Grecji, a w 2013 r. w przypadku Francji, Holandii, Polski i Słowenii.

Lepsze egzekwowanie przyjętych zasad

• Skuteczniejsze zapobieganie: Ocenia się, czy państwa członkowskie zrealizowały swoje średniookresowe cele. Postępy ocenia się corocznie w kwietniu, kiedy państwa członkowskie strefy euro i UE przedstawiają odpowiednio swoje programy stabilności/konwergencji lub trzyletnie plany budżetowe. Są one publikowane i analizowane przez Komisję i Radę w terminie maksymalnie trzech miesięcy. Rada może przyjąć opinię bądź wezwać państwa członkowskie do wprowadzenia poprawek do swoich planów.
• Wczesne ostrzeganie: Jeżeli sytuacja „znacznie odbiega” od przyjętych celów średniookresowych lub ich ścieżki dostosowania, Komisja kieruje do państwa członkowskiego ostrzeżenie, które musi zostać zatwierdzone przez Radę. Ostrzeżenie to może zostać podane do publicznej wiadomości. Następnie przez cały rok sytuacja jest monitorowana, i jeżeli problemy nie zostaną rozwiązane, Komisja może zaproponować złożenie oprocentowanego depozytu w wysokości 0,2 proc. PKB (tylko w przypadku państw należących do strefy euro), który musi zostać zatwierdzony przez Radę. Depozyt zostanie zwrócony państwu członkowskiemu po usunięciu odstępstwa.
• Procedura nadmiernego deficytu: Jeżeli państwo członkowskie naruszy kryteria dotyczące deficytu albo zadłużenia, wszczęta zostanie procedura nadmiernego deficytu. Państwo członkowskie zostanie wówczas objęte dodatkową kontrolą (przeprowadzaną zazwyczaj co trzy miesiące lub co pół roku). Komisja kontroluje przebieg procedury przez cały rok w oparciu o regularne prognozy gospodarcze i dane Eurostatu dotyczące zadłużenia i deficytu.
• Szybsze nakładanie sankcji: Na państwa członkowskie strefy euro objęte procedurą nadmiernego deficytu kary finansowe można nałożyć wcześniej i stopniowo je zwiększać. Jeżeli państwo członkowskie nie zdoła ograniczyć swojego deficytu, może zostać obciążone grzywną wynoszącą 0,2 proc. PKB. Grzywny można podnieść do maksymalnie 0,5 proc. w przypadku wykrycia fałszowania statystyk; kara może objąć również zawieszenie finansowania z funduszy spójności (również w przypadku państw nienależących do strefy euro). Jednocześnie na 25 państw członkowskich, które podpisały Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu, można nałożyć grzywnę wynoszącą 0,1 proc. PKB, jeżeli nie wprowadzą one paktu fiskalnego do prawa krajowego we właściwy sposób.
• Nowy system głosowania: Decyzje w sprawie większości sankcji nakładanych w ramach procedury nadmiernego deficytu są podejmowane w drodze głosowania odwróconą większością kwalifikowaną. Oznacza to, że grzywny uznaje się za zatwierdzone przez Radę, chyba że kwalifikowana większość państw członkowskich zagłosuje przeciwko. Nie było to możliwe przed wejściem w życie „sześciopaku”. Ponadto 25 państw członkowskich, które podpisało Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu, postanowiło stosować mechanizm głosowania odwróconą większością kwalifikowaną nawet na wcześniejszych etapach procedury, np. przy podejmowaniu decyzji o objęciu danego państwa członkowskiego procedurą nadmiernego deficytu.

Wzmocniony nadzór w strefie euro

Kryzys pokazał, że problemy w jednym państwie członkowskim strefy euro mogą wywołać poważny efekt domina w państwach sąsiednich. W związku z tym wzmocniono nadzór, aby problemy rozwiązywać zanim nabiorą one charakteru systemowego.

W ramach „dwupaku”, który wszedł w życie z dniem 30 maja 2013., wprowadzono nowy, obejmujący strefę euro cykl monitorowania, zgodnie z którym państwa członkowskie przedkładają projekty budżetu corocznie w październiku (w wyjątkiem państw objętych programami dostosowań makroekonomicznych). Komisja wydaje opinię w sprawie tych projektów.

Umożliwia to bardziej dogłębne monitorowanie państw strefy euro z nadmiernym deficytem i ściślejszą kontrolę nad państwami, w których występują poważne trudności.

• Państwa członkowskie objęte procedurą nadmiernego deficytu muszą składać regularne sprawozdania z działań podejmowanych w celu ograniczenia deficytu. Obecnie Komisja może zażądać dodatkowych informacji lub zalecić podjęcie dalszych działań przez państwa, które mogą nie wywiązać się w terminie ze swoich zobowiązań dotyczących deficytu. Państwa członkowskie strefy euro z nadmiernym deficytem muszą również przedłożyć programy partnerstwa gospodarczego, obejmujące plany szczegółowych reform budżetowych i strukturalnych (np. systemu emerytalnego, systemu podatkowego lub publicznej opieki zdrowotnej), które trwale ograniczą deficyt.

• Państwa członkowskie doświadczające trudności finansowych lub państwa objęte zapobiegawczymi programami pomocy w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności objęte są „wzmocnionym nadzorem”. Oznacza to, że Komisja przeprowadza w nich okresowe wizyty kontrolne, i że muszą one przedkładać dodatkowe dane dotyczące swoich sektorów finansowych.
  
• Programy pomocy finansowej: Państwa członkowskie, których problemy mogą mieć „znaczny niekorzystny wpływ” na pozostałą część strefy euro, mogą zostać wezwane do przygotowania szczegółowych programów dostosowań makroekonomicznych. Decyzję w tej sprawie podejmuje Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji. Programy te są przedmiotem kwartalnych wizyt okresowych, a warunki udzielenia wszelkiej pomocy finansowej są bardzo rygorystyczne.
  
• Nadzór po zakończeniu programu: Państwa członkowskie są objęte nadzorem po zakończeniu programu tak długo, jak długo do spłacenia pozostaje 75 proc. pomocy finansowej.

ROZSZERZENIE KONTROLI NA ZAKŁÓCENIA RÓWNOWAGI MAKROEKONOMICZNEJ

Opierając się na doświadczeniach z kryzysu, za pomocą reform wchodzących w skład „sześciopaku” wprowadzono system monitorowania polityki gospodarczej, uzupełniający standardowy nadzór w ramach europejskiego semestru. System ten to tzw. procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej, obejmująca szereg etapów:

• Skuteczniejsze zapobieganie: Każdego roku, w kwietniu, wszystkie państwa członkowskie składają krajowe programy reform. Programy te są publikowane przez Komisję oraz analizowane, aby zagwarantować, by wszystkie planowane reformy były zgodne z unijnymi priorytetami dotyczącymi wzrostu i zatrudnienia, w tym także ze strategią „Europa 2020” na rzecz długoterminowego wzrostu gospodarczego.

• Wczesne ostrzeganie: Państwa członkowskie są poddawane kontroli mającej na celu wykrycie potencjalnych zakłóceń równowagi. Kontrola taka obejmuje porównanie z tabelą zawierającą 11 wskaźników oraz ze wskaźnikami pomocniczymi i innymi informacjami, co pozwala na sprawdzenie rozwoju gospodarki na przestrzeni czasu. Każdego roku w listopadzie Komisja publikuje wyniki w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania (zob. MEMO/12/912). W sprawozdaniu wskazuje się państwa, które należy przeanalizować bardziej szczegółowo (w ramach szczegółowej oceny sytuacji), jednak nie wyciąga się żadnych wniosków.
  
• Szczegółowa ocena sytuacji: Komisja przeprowadza szczegółową ocenę sytuacji tych państw członkowskich, które w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania określono jako zagrożone wystąpieniem zakłóceń równowagi. Szczegółowa ocena sytuacji jest publikowana wiosną i albo zaprzecza istnieniu zakłóceń równowagi, albo potwierdza ich występowanie oraz określa, czy zakłócenia te są nadmierne, czy też nie. Państwa członkowskie wzywa się do uwzględnienia jej ustaleń w swoich krajowych programach reform na kolejny rok. Wyniki są włączane w rekomendacje w zakresie polityki, których Komisja udziela pod koniec maja każdemu państwu członkowskiemu w swoich zaleceniach dla poszczególnych krajów.
  
• Procedura dotycząca nadmiernego zakłócenia równowagi: Jeżeli Komisja uzna, że w danym państwie członkowskim występują nadmierne zakłócenia równowagi, może zalecić Radzie, aby państwo to przygotowało plan działań naprawczych określający terminy realizacji nowych działań. Takie zalecenie jest przyjmowane przez Radę. Komisja i Rada przez cały rok monitorują dane państwo członkowskie, aby zweryfikować, czy polityki określone w planie działań naprawczych są wdrażane.

• Grzywny dla państw członkowskich strefy euro: Grzywny stosuje się tylko w ostateczności. Nakłada się je za uporczywe niepodejmowanie działań (a nie za same zakłócenia równowagi). Na przykład jeżeli Komisja po raz kolejny uzna, że plan działań naprawczych państwa członkowskiego strefy euro nie jest satysfakcjonujący, może wystąpić do Rady o nałożenie na to państwo grzywny wynoszącej 0,1 proc. PKB rocznie. Kary mogą też zostać nałożone i zwiększone, jeżeli państwo członkowskie nie podejmie działań na podstawie planu (początkową karą jest złożenie oprocentowanego depozytu w wysokości 0,1 proc. PKB, który może zostać przekształcony w grzywnę w przypadku powtarzających się niezgodności). Sankcje zostają zatwierdzone, chyba że sprzeciwi się temu kwalifikowana większość państw członkowskich.

PLAN DZIAŁANIA NA PRZYSZŁOŚĆ

Reformy podejmowane w ciągu ostatnich trzech lat są bezprecedensowe, jednak kryzys wykazał, że od powstania unii gospodarczej i walutowej nasze gospodarki w coraz większym stopniu są współzależne. Istnieje szczególna potrzeba, by państwa członkowskie strefy euro współpracowały w celu podejmowania decyzji politycznych uwzględniających szersze interesy pozostałych członków strefy.

Propozycje Komisji dotyczące dalszych kroków przedstawiono w planie działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej opublikowanym w dniu 28 listopada 2012 r. (zob. IP/12/1272). Określono w nim, jak w nadchodzących miesiącach i latach można krok po kroku rozwijać istniejące struktury.

Komisja rozwinęła już swoją koncepcję dotyczącą ram koordynacji ex ante głównych reform strukturalnych oraz instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności, co pozwoli jej motywować i wspierać państwa członkowskie realizujące trudne reformy (zob. IP/13/248). Propozycje to zostaną dopracowane po debacie w Radzie Europejskiej.

DODATKOWE INFORMACJE

Europejski semestr:

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_pl.htm

Procedura nadmiernego deficytu (w tym bieżąca procedura z podziałem na kraje):

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej (w tym szczegółowa ocena sytuacji z podziałem na kraje):

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalance_procedure/index_en.htm