Data publikacji: 21.06.2011
KE: konsultacje w sprawie pomocy dla branży filmowej
Komisja Europejska zainicjowała konsultacje społeczne będące pierwszym etapem przeglądu kryteriów wykorzystywanych przy stosowaniu unijnych zasad pomocy państwa w odniesieniu do wsparcia udzielanego przez państwa członkowskie na rzecz produkcji i dystrybucji filmów.
Od przyjęcia aktualnego komunikatu Komisji w sprawie kinematografii minęło 10 lat. Podstawą konsultacji jest dokument opublikowany przez Komisję w celu zidentyfikowania dziedzin, w których niezbędne są dalsze refleksje, jak np. przyciąganie dużych produkcji filmowych dzięki pomocy państwa i wspieranie form działalności innych niż produkcja filmowa. Komisja zaprasza zainteresowane strony do zgłaszania swoich uwag do dnia 30 września 2011 r.
Wiceprzewodniczący Komisji Joaquín Almunia, odpowiedzialny za politykę konkurencji, stwierdził: „Przed sformułowaniem przyszłych zasad pomocy państwa dla tego ważnego sektora chciałbym wraz z moimi kolegami zebrać opinie na temat tego, jaki powinien być wspólny europejski cel takiego wsparcia. Przykładowo, czy prześciganie się w udzielaniu dotacji w celu przyciągnięcia wielkich amerykańskich produkcji szkodzi skuteczności pomocy udzielanej mniejszym europejskim produkcjom filmowym? Czy zakres stosowania naszych reguł powinien wykraczać poza samą zachętę do produkcji coraz większej liczby filmów? Czy konieczne jest wsparcie dla filmowców, by zachęcać ich do badania możliwości, jakie daje rewolucja cyfrowa? Tylko wówczas, gdy będziemy mieli jasny pogląd na te zagadnienia, będziemy mogli rozpocząć opracowywanie odpowiednich zasad regulujących pomoc państwa.”
Przedmiotem konsultacji będą m.in. następujące kwestie:
- współzawodnictwo pomiędzy niektórymi państwami członkowskimi w celu wykorzystania pomocy państwa do przyciągania inwestycji zagranicznych ze strony dużych, w większości amerykańskich, firm zajmujących się produkcją filmową;
- wspieranie form działalności innych niż produkcja filmowa i telewizyjna (takich jak dystrybucja filmów i projekcja cyfrowa);
- obowiązek terytorialnego wykorzystania środków przewidzianych w programach wsparcia dla branży filmowej;
- pytanie, czy szczegółowe zasady przyznawania pomocy państwa na wsparcie sektora audiowizualnego mogą lub powinny zostać dostosowane do nowych technologii, nowych kreatywnych koncepcji i zmieniających się zachowań konsumentów.
Szacuje się, że państwa członkowskie UE przekazują rocznie 2,3 mld EUR na wsparcie branży filmowej: 1,3 mld EUR w postaci dotacji i pożyczek uprzywilejowanych oraz 1 mld EUR w postaci zachęt podatkowych. Około 80% tej kwoty przeznacza się na produkcję filmową. Większą część tego wsparcia finansowego udziela się w takich państwach, jak: Francja, Zjednoczone Królestwo, Niemcy, Włochy i Hiszpania.
Jeszcze przed rozpoczęciem konsultacji Komisja przedłużyła w styczniu 2009 r. ważność obowiązujących kryteriów oceny pomocy państwa (IP/09/138) do 31 grudnia 2012 r. Obecnie Komisja dokonuje oceny wsparcia udzielanego na produkcje filmowe na podstawie zasad pomocy państwa określonych w komunikacie dotyczącym kinematografii z 2001 r. (IP/09/1326). Jeśli chodzi o inne rodzaje wsparcia dla sektora filmowego, Komisja opiera się często w swojej ocenie na zasadach określonych w komunikacie dotyczącym kinematografii, oceniając środki pomocy według art. 107 ust. 3 lit. d) Traktatu o funkcjonowaniu UE, który zezwala na udzielanie pomocy na przedsięwzięcia o charakterze kulturalnym.
Zob. Memo/11/428 odnośnie do pytań i odpowiedzi dotyczących zainicjowanego przeglądu.
Dokument konsultacyjny i inne informacje dotyczące konsultacji społecznych są opublikowane na stronie internetowej
Uwagi należy przesyłać do 30 września 2011 r. na adres:
Stateaidgreffe@ec.europa.eu
Kontekst
W aktualnym komunikacie dotyczącym kinematografii (zob. IP/01/1326) określone są następujące kryteria, przy spełnieniu których pomoc państwa w tej dziedzinie nie jest objęta ogólnym zakazem określonym w Traktacie, lecz wchodzi w zakres wyjątkowego uregulowania dotyczącego kultury:
- pomoc musi być zgodna z przepisami Traktatu (tzn. nie może zakłócać rynku wewnętrznego);
- pomoc musi być przeznaczona na produkt mający charakter kulturalny. Każde państwo członkowskie musi zadbać o to, by dofinansowana produkcja miała wartość kulturalną zgodnie z weryfikowalnymi kryteriami krajowymi (przy zastosowaniu zasady pomocniczości);
- producent musi mieć możliwość wydatkowania co najmniej 20 % budżetu w innych państwach członkowskich bez doznania zmniejszenia pomocy przyznanej w ramach programu;
- intensywność pomocy nie może w zasadzie przekraczać 50% budżetu produkcji, z wyjątkiem produkcji trudnych i niskobudżetowych;
- pomoc nie może zawierać żadnych dodatków na szczególne działania związane z twórczością filmową (np. postprodukcja).
Źródło: Komisja Europejska
Pomoc państwa: Konsultacje Komisji w sprawie pomocy dla branży filmowej – najczęściej zadawane pytania
Jaki cel mają rozpoczęte dziś konsultacje?
Obecne kryteria oceny zgodności krajowych, regionalnych i lokalnych programów wsparcia przedsięwzięć filmowych i audiowizualnych z unijnymi zasadami pomocy państwa przestaną obowiązywać z dniem 31 grudnia 2012 r. Kryteria te zostały określone w komunikacie Komisji dotyczącym kinematografii z 2001 r. (zob. IP/01/1326). Okres ich obowiązywania był trzykrotnie wydłużany: po raz ostatni w 2009 r. (zob. IP/09/138).
Przedłużając w 2009 r. obowiązujące kryteria, Komisja wskazała na istnienie pewnych tendencji, które wymagają dalszej refleksji przy okazji przeglądu zasad pomocy państwa. Dotyczyły one kwestii takich jak obowiązek terytorialnego wykorzystania środków przewidzianych w programach wsparcia dla branży filmowej, wsparcie form działalności innych niż produkcja filmowa lub telewizyjna (takich jak dystrybucja filmów i projekcja cyfrowa), jak również współzawodnictwo pomiędzy niektórymi państwami członkowskimi w celu wykorzystania pomocy państwa do przyciągania inwestycji zagranicznych ze strony dużych, w większości amerykańskich, firm zajmujących się produkcją filmową.
Opublikowana dziś analiza zagadnień jest pierwszym krokiem w ramach przeglądu zasad dotyczących pomocy państwa, który ma zostać przeprowadzony do końca 2012 r.
Jaką funkcję miał komunikat Komisji w sprawie kinematografii z 2001 r.?
Dzięki unijnym zasadom pomocy państwa utrzymywany jest jednolity rynek, w ramach którego przedsiębiorstwa ze wszystkich państw UE mogą konkurować i prowadzić wymianę handlową na równych zasadach. Przepisy te uniemożliwiają państwom członkowskim wspieranie przedsiębiorców ze szkodą dla ich konkurentów na rynku UE. Zasadniczo prawo UE zabrania udzielania pomocy finansowej indywidualnym przedsiębiorstwom lub branżom przemysłowym przez państwo lub jego organy.
W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewidziano kilka wyjątków od tej zasady. Taki wyjątek stanowi m.in. pomoc państwa przyznana na działania na rzecz kultury. Pomoc taka może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile spełnia pewne warunki określone w art. 107 ust. 3 lit. d TFUE oraz w komunikacie w sprawie kinematografii z 2001 r.
Na jakich zasadach filmy i produkcje audiowizualne mogą otrzymać pomoc państwa?
Krajowe programy pomocy nie mogą powodować dyskryminacji ze względu na przynależność państwową i muszą być zgodne z zasadą swobodnego przepływu na rynku wewnętrznym. Zgodnie z obowiązującym komunikatem w sprawie kinematografii z 2001 r. muszą również spełniać określone kryteria:
- wsparcie musi być udzielane na rzecz dóbr kultury i nie może się koncentrować na konkretnej działalności filmowej (jak np. poprodukcja);
- należy przestrzegać pułapów dotyczących wydatków terytorialnych oraz intensywności pomocy.
Dlaczego Komisja prowadzi konsultacje dotyczące wspomnianych kryteriów?
Od momentu przyjęcia przez Komisję obowiązujących kryteriów minęło 10 lat. W tym czasie nastąpiły znaczne zmiany, zarówno technologiczne, jak i w zachowaniach konsumenckich. Dlatego też w opublikowanej dziś analizie zagadnień zbadano nie tylko to, czy stosowane kryteria są odpowiednie, lecz również to, czy wsparcie dla branży filmowej powinno obejmować również inne formy działalności, które nie ograniczają się wyłącznie do działań związanych z produkcją.
Czy Komisja kwestionuje potrzebę udzielania pomocy przez państwo na rzecz utworów filmowych i dzieł audiowizualnych?
Nie. Od momentu powstania planu działania w zakresie pomocy państwa z 2005 r. nowemu prawodawstwu w tym zakresie nadano strukturę, w ramach której najpierw określa się cele takiej pomocy, a następnie wyjaśnia, jakie warunki musi ona spełniać, aby zostać uznaną za niezbędną, proporcjonalną i właściwie opracowaną. Dlatego też jedną z kwestii, które jako pierwsze poruszono we wspomnianej analizie zagadnień, jest pytanie „Dlaczego finansujemy filmy?”. Pytanie to nie kwestionuje zasadności dotowania filmów ze środków publicznych. Postawiono je, aby przed podjęciem próby określenia zasad pomocy państwa dla tej ważnej branży zebrać opinie na temat tego, jaki powinien być wspólny europejski cel takiego wsparcia.
W 2009 r. Komisja zauważyła tendencję, polegającą na prześciganiu się niektórych państw członkowskich w zakresie dotowania filmów w celu przyciągnięcia ważniejszych produkcji filmowych. Tendencja ta jest nadal zauważalna. Jednym z celów postanowień regulujących pomoc państwa w Traktacie jest właśnie przeciwdziałanie tego typu zjawiskom.
Jedynymi zwycięzcami tego typu rywalizacji są największe amerykańskie podmioty z branży filmowej – traci zaś na nich krajowy przemysł filmowy w całej Europie. Komunikat w sprawie kinematografii z 2001 r. został opracowany z myślą o programach pomocy dla filmów europejskich, a głównym jego punktem ciężkości miało być wsparcie dla kultury europejskiej i narodowej. Dlatego właśnie Komisja poddaje analizie tę oczywistą sprzeczność.
Czy zasada, zgodnie z którą wszystkie programy pomocy dla branży filmowej powinny opierać się na wspólnych unijnych kryteriach, nie jest niezgodna z ideą różnorodności kulturalnej wspieranej przez UE?
W analizie zagadnień nie sugeruje się, że wszystkie programy pomocy powinny opierać się na wspólnych unijnych kryteriach. W rzeczywistości podkreśla się w niej potrzebę poszanowania zasady pomocniczości, zgodnie z którą każda decyzja powinna być podjęta na najbardziej odpowiednim szczeblu.
Zgodnie z Traktatem wszystkie tego typu programy pomocy podlegają jednak tym samym zasadom pomocy państwa. Właściwe wyważenie obu tych aspektów jest trudnym zadaniem, Komisja ma jednak nadzieje, że odpowiedzi udzielone w ramach prowadzonych konsultacji pomogą jej określić najwłaściwsze możliwe szerokie wspólne kryteria.
Dlaczego finansowanie filmów w ogóle uznaje się za pomoc państwa, skoro większość europejskich filmów dotowanych ze środków publicznych nie jest pokazywana poza granicami danego państwa, ma niski udział w rynku i w związku z tym wywiera bardzo niewielki wpływ na wymianę handlową i konkurencję pomiędzy państwami członkowskim, lub też nie wywiera na nie żadnego wypływu?
Europejskie filmy są przedmiotem międzynarodowego handlu i konkurują o publiczność, o czym jasno świadczą ożywione działania promocyjne w trakcie międzynarodowych targów filmowych, np. w Cannes. W związku z tym spełnione są warunki, pozwalające uznać finansowanie ze środków publicznych za pomoc państwa: dotowane filmy otrzymują często wsparcie w wysokości ponad 200 000 EUR, co może wpływać na wymianę handlową i zakłócać konkurencję. Jest tak szczególnie w przypadku finansowania ze środków publicznych dużych międzynarodowych produkcji filmowych.
Należy również zauważyć, że dostępne informacje dotyczące oglądalności filmów za granicą oraz ich udziału w rynku dotyczą jedynie dystrybucji kinowej. Jak zauważono w analizie zagadnień filmy oglądane są już nie tylko w kinach. Kino domowe, płatna i bezpłatna telewizja, Internet i inne platformy przekazu umożliwiają obecnie – w połączeniu z rynkiem wewnętrznym – łatwiejszy dostęp do filmów zrealizowanych w innych państwach członkowskich.
Czy w analizie zagadnień nie pomieszano dwóch odrębnych kwestii wymagających odrębnego podejścia i rozwiązań: realizacji filmów „nasyconych” prawdziwie europejską (czy narodową) kulturą oraz przyciągania dużych produkcji filmowych?
W omawianym opracowaniu zwraca się po prostu uwagę na potencjalną sprzeczność pomiędzy tymi dwoma podejściami przyjmowanymi przez państwa członkowskie. Komisja dokona przeglądu odpowiedzi otrzymanych w ramach prowadzonych konsultacji, zanim zaproponuje odpowiedni sposób oceny obu rodzajów finansowania, z których każde ma swoje zalety.
Czy rozszerzenie zakresu komunikatu dotyczącego kinematografii utrudni finansowanie filmów i produkcji audiowizualnych ze środków publicznych?
Nie. Komisja musi ocenić zgodność finansowania ze środków publicznych będącego pomocą państwa z postanowieniami Traktatu. Fakt, że istnieją odpowiednie regulacje, ujęte w formie komunikatu lub wytycznych, zwiększa pewność prawną dla branży filmowej i ułatwia opracowanie odpowiednich programów pomocy.
Mimo że istniejące zasady określone w komunikacie w sprawie kinematografii z 2001 r., dotyczą wyłącznie wsparcia produkcji, Komisja otrzymuje coraz więcej zgłoszeń od państw członkowskich dotyczących wsparcia innych form działalności, np. dystrybucji filmów.
Prowadzi to do sytuacji, w której państwa członkowskie nie mają pewności prawnej, czemu towarzyszy dodatkowe obciążenie administracyjne zarówno ich samych, jak i Komisji. Zapewnienie odpowiedniego zakresu przyszłego komunikatu w sprawie kinematografii, tak aby została nim objęta większość form pomocy dla branży filmowej, powinno zatem ograniczyć zarówno obciążenia administracyjne związane ze zgłaszaniem takiej pomocy, jak i czas, jaki Komisja poświęca na jej ocenę.
Dlaczego Komisja zamierza ponownie przeanalizować kryterium terytorialne?
Zasada swobodnego przepływu towarów, kapitału, osób i usług jest podstawową zasadą europejskiego rynku wewnętrznego. Wymogi terytorialne, zgodnie z którymi producenci muszą wydać określoną część budżetu filmu (bądź przyznanej pomocy) w państwie członkowskim, które taką pomoc przyznało, mogą jednak ograniczać wspomniany swobodny przepływ. Takie ograniczenie musi być uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do konkretnych warunków, w jakich odbywa się produkcja filmów europejskich, zgodnie z zasadami prawa UE. Komisja zamierza w związku z tym dokonać przeglądu kryteriów, na podstawie których będzie analizować środki pomocy, w świetle najnowszych zmian na rynkach oraz z uwzględnieniem specyfiki działań na rzecz kultury.
Jaki jest harmonogram działań Komisji?
Orientacyjny harmonogram dostępny jest na stronie dotyczącej konsultacji publicznych. Będzie on na bieżąco aktualizowany zgodnie z postępami poczynionymi w zakresie przeglądu odnośnych przepisów:
- październik 2011 r.: opublikowanie odpowiedzi otrzymanych w ramach konsultacji,
- od grudnia 2011 r. do lutego 2012 r.: konsultacje publiczne dotyczące projektu komunikatu,
- kwiecień 2012 r.: opublikowanie odpowiedzi otrzymanych w ramach konsultacji,
- druga połowa 2012 r. przyjęcie nowego komunikatu w sprawie kinematografii.
(Zob. również IP/11/757)
Źródło: Komisja Europejska, MEMO/11/428
Copyright © 2021 Wir Poznań | Wszelkie prawa zastrzeżone.