Kryzys finansowy wyraźnie pokazał, że organy publiczne nie są odpowiednio przygotowane do postępowania z mającymi problemy bankami działającymi na zglobalizowanych rynkach.

W celu utrzymania podstawowych usług finansowych dla obywateli i przedsiębiorstw, rządy musiały zasilić banki środkami publicznymi i udzielić im gwarancji na niespotykaną dotychczas skalę: od października 2008 r. do października 2011 r. Komisja Europejska zatwierdziła środki pomocy państwa dla instytucji finansowych w wysokości 4,5 bln euro (co odpowiada 37 proc. unijnego PKB). Zapobiegło to wprawdzie masowym upadłościom banków i zakłóceniom gospodarczym, ale spowodowało obciążenie podatników w związku z pogorszoną sytuacją finansów publicznych i nie rozstrzygnęło kwestii sposobów radzenia sobie z trudnościami dużych banków działających w skali transgranicznej.

Zmieni to przyjęty dziś przez Komisję Europejską wniosek ustawodawczy zawierający zharmonizowane dla całej UE przepisy w zakresie działań służących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Dzięki tym przepisom organy publiczne będą w przyszłości dysponować znaczącymi środkami interwencji zarówno w zakresie zapobiegania problemom, jak i szybkiego reagowania w przypadku ich wystąpienia. Wniosek gwarantuje ponadto, że podstawowe funkcje banku zostaną utrzymane w przypadku, gdy jego sytuacja finansowa ulegnie nieodwracalnemu pogorszeniu, oraz że koszty restrukturyzacji i likwidacji będą ponosić właściciele i wierzyciele, a nie podatnicy.

Przewodniczący Komisji José Manuel Barroso powiedział: „UE w pełni zrealizuje zobowiązania G-20. Dwa tygodnie przed rozpoczęciem szczytu w Los Cabos Komisja przedstawia wniosek, który pomoże chronić naszych podatników i gospodarki przed wszelkimi skutkami przyszłych upadłości banków. Dzisiejszy wniosek jest ważnym krokiem na drodze do unii bankowej w UE i sprawi, że sektor bankowy będzie funkcjonował w bardziej odpowiedzialny sposób. Przyczyni się to w przyszłości do stabilności i zwiększenia zaufania w UE, ponieważ będziemy podejmować działania mające na celu umocnienie i dalszą integrację naszych współzależnych gospodarek”.

Komisarz ds. rynku wewnętrznego, Michel Barnier, powiedział: „Kryzys finansowy był dla podatników bardzo kosztowny.Przedłożony dziś wniosek służy pełnej realizacji naszych zobowiązań podjętych w ramach grupy G-20 na rzecz lepszych regulacji w sektorze finansowym.Musimy dać organom publicznym skuteczne narzędzia do radzenia sobie z przyszłymi kryzysami bankowymi.W innym przypadku rachunek ponownie zapłacą obywatele, podczas gdy ratowane banki będą robić to samo, co przedtem, wiedząc, że zostaną ponownie dofinansowane”.

Główne elementy projektu:

Ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków

Podstawą zaproponowanych ram są podejmowane w ostatnim czasie wysiłki szeregu państw członkowskich, mające na celu poprawę krajowych systemów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Wzmacniają one najważniejsze aspekty tych systemów i gwarantują możliwość zastosowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków na zintegrowanym rynku finansowym Unii.

Proponowane instrumenty dzielą się na uprawnienia w zakresie „zapobiegania”, „wczesnej interwencji” oraz „restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków”, przy czym możliwości ingerencji właściwych organów są tym większe, im trudniejsza staje się sytuacja.

1. Przygotowania i zapobieganie:

• Po pierwsze, omawiane ramy zobowiązują banki do sporządzania planów naprawy określających środki, które zostaną zastosowane w przypadku znacznego pogorszenia ich sytuacji finansowej w celu przywrócenia im rentowności.
• Po drugie, właściwe organy zobowiązane są do przygotowania planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, uwzględniających warianty postępowania z bankami w stanie krytycznym, które straciły rentowność (takie jak szczegóły dotyczące stosowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz sposobów zapewnienia ciągłości podstawowych funkcji). Plany naprawy i plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mają być przygotowywane zarówno na poziomie grupy finansowej (powiązanych kapitałowo instytucji finansowych), jak i dla poszczególnych instytucji w ramach takiej grupy.
• Po trzecie, jeżeli w trakcie tego procesu planowania właściwy organ stwierdzi istnienie przeszkód dla przeprowadzenia w razie potrzeby skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, może żądać od banku zmiany jego struktur prawnych lub operacyjnych dla zagwarantowania, że procedurę tę będzie można przeprowadzić przy użyciu dostępnych instrumentów w sposób niezagrażający jego podstawowym funkcjom ani stabilności finansowej oraz niepowodujący obciążenia podatników kosztami. 
• Ponadto grupy finansowe mogą zawierać umowy dotyczące wsparcia wewnątrzgrupowego w celu ograniczenia rozwoju sytuacji kryzysowej i szybkiego zwiększenia stabilności finansowej grupy jako całości. Pod warunkiem zatwierdzenia przez organy nadzoru i akcjonariuszy każdej z jednostek będących stroną takiej umowy, instytucje należące do grupy mogłyby dzięki temu udzielać innym jednostkom – wchodzącym w skład tej samej grupy i mającym trudności finansowe – wsparcia finansowego (w formie pożyczek, gwarancji lub udostępnienia aktywów do wykorzystania jako zabezpieczenia w transakcjach).

2. Wczesna interwencja

Wczesna interwencja organów nadzoru gwarantuje niezwłoczne zajęcie się pojawiającymi się trudnościami finansowymi. Uprawnienia do wczesnej interwencji są wykorzystywane, gdy dana instytucja nie spełnia ustawowych wymogów kapitałowych lub istnieje prawdopodobieństwo, że je narusza. Właściwe organy mogą zażądać od instytucji wdrożenia wszelkich środków określonych w planie naprawy, sporządzenia planu działania wraz z harmonogramem realizacji, zwołania zgromadzenia akcjonariuszy w celu przyjęcia pilnych decyzji, a także mogą zażądać od instytucji opracowania wraz z wierzycielami planu restrukturyzacji długu.

Ponadto jeżeli w sytuacji znacznego pogorszenia sytuacji finansowej banku opisane powyżej instrumenty nie wystarczą do jej uzdrowienia, organy nadzoru będą uprawnione do wyznaczenia na ograniczony okres nadzwyczajnego zarządcy banku. Nadrzędnym zadaniem nadzwyczajnego zarządcy jest poprawa sytuacji finansowej banku i przywrócenie prawidłowego i ostrożnego zarządzania jego działalnością.

3. Uprawnienia w zakresie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz odpowiednie instrumenty

Restrukturyzację i uporządkowaną likwidację przeprowadza się wówczas, gdy środki prewencyjne i wczesnej interwencji nie wystarczają do zapobieżenia pogorszeniu się sytuacji do stopnia, w którym bank znajduje się w stanie upadłości lub jego upadłość jest prawdopodobna. Jeżeli właściwy organ ustali, że żadne alternatywne działanie nie pozwoli uniknąć upadłości banku, oraz że zagrożony jest interes publiczny (dostęp do podstawowych funkcji banku, stabilność systemu finansowego lub finansów publicznych itp.), powinien on przejąć kontrolę nad daną instytucją finansową i podjąć zdecydowane działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Zharmonizowane instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i powiązane uprawnienia oraz plany przygotowywane zawczasu dla banków działających zarówno w skali krajowej, jak i transgranicznej stanowią gwarancję, że organy krajowe wszystkich państw członkowskich dysponują wspólnym zestawem instrumentów i strategią zarządzania upadłościami banków. Ingerencja w prawa akcjonariuszy i wierzycieli związana ze stosowaniem omawianych instrumentów jest uzasadniona nadrzędną potrzebą ochrony stabilności finansowej, deponentów i podatników; towarzyszą jej ponadto środki zabezpieczające, mające na celu zagwarantowanie zgodnego z przeznaczeniem stosowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. 

Do głównych instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji należą:

• instrument zbycia wyodrębnionej części przedsiębiorstwa, w ramach którego organy dokonują sprzedaży całego upadającego banku lub jego części na rzecz innego banku;
• instrument instytucji pomostowej, który polega na identyfikacji zdrowych aktywów lub zasadniczych funkcji banku oraz przeniesieniu ich do nowego banku (banku pomostowego), który sprzedawany jest innej jednostce. Stary bank – grupujący „złe” aktywa lub funkcje inne niż zasadnicze – jest następnie likwidowany w normalnym postępowaniu upadłościowym;
• instrument wydzielenia aktywów, który polega na dokonaniu transferu „złych” aktywów do specjalnego podmiotu zarządzającego tymi aktywami. Instrument ten pozwala oczyścić bilans banku. Aby zapobiec wykorzystywaniu tego instrumentu jedynie jako środka pomocy państwa, ramy zawierają zastrzeżenie, że może on być wykorzystywany wyłącznie w połączeniu z innym instrumentem (bankiem pomostowym, zbyciem wyodrębnionej części przedsiębiorstwa lub restrukturyzacją zadłużenia). Gwarantuje to przeprowadzenie restrukturyzacji banku, który otrzymuje wsparcie;
• instrument dofinansowania, w ramach którego bank zostałby dokapitalizowany przy jednoczesnym umorzeniu lub rozwodnieniu dotychczasowych udziałów, a roszczenia wierzycieli byłyby obniżone lub zamienione na akcje. Instytucja, która nie znalazłaby prywatnego nabywcy, lub której podział byłby zbyt skomplikowany, mogłaby w ten sposób nadal świadczyć podstawowe usługi, bez potrzeby przeprowadzania operacji ratunkowej z wykorzystaniem środków publicznych, a organy nadzoru dysponowałyby czasem na dokonanie jej reorganizacji lub likwidację części jej działalności w sposób uporządkowany. W tym celu banki będą zobowiązane do posiadania określonego minimalnego odsetka swoich zobowiązań ogółem w formie instrumentów kwalifikujących się do wykorzystania w ramach tego instrumentu. W stosownym przypadku ich wartość byłaby obniżana w określonym z góry porządku, w zależności od uprzywilejowania danego roszczenia, w celu przywrócenia rentowności danej instytucji.

Współpraca między organami krajowymi

Aby radzić sobie z problemami unijnych banków lub grup finansowych, działających w skali transgranicznej, ramy wzmacniają współpracę między organami krajowymi na wszystkich etapach działań przygotowawczych, w zakresie wczesnej interwencji oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Powołuje się kolegia ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pod egidą organu odpowiedzialnego za restrukturyzację i uporządkowaną likwidację na poziomie grupy i z udziałem Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB). EUNB będzie ułatwiać wspólne działania i w razie potrzeby pełnić wiążącą rolę mediatora.Jest to podstawa bardziej zintegrowanego na poziomie UE nadzoru nad jednostkami transgranicznymi, nad którym w nadchodzących latach będą prowadzone dalsze prace w kontekście przeglądu struktury nadzoru w Europie.

Finansowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Skuteczne instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wymagają pewnych nakładów finansowych. Jeśli na przykład właściwe organy tworzą bank pomostowy, potrzebny jest kapitał lub krótkoterminowe kredyty na jego działalność. Jeżeli nie będzie dostępne finansowanie rynkowe, a także w celu uniknięcia finansowania przez państwo działań w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, dodatkowe środki będą pochodzić ze specjalnych mechanizmów finansowania, w ramach których od banków będą najpierw pobierane składki proporcjonalne do wysokości ich zobowiązań oraz ich profilu ryzyka. Docelowo mechanizmy te będą musiały w ciągu dziesięciu lat zgromadzić zasoby odpowiadające 1 proc. gwarantowanych depozytów. Będą one wykorzystywane wyłącznie w celu wspierania uporządkowanej restrukturyzacji i likwidacji, a nigdy na operacje ratowania banków. Krajowe mechanizmy finansowania będą wzajemnie się wspierać w celu zapewnienia finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków transgranicznych.

W celu optymalnego wykorzystania zasobów w dyrektywie w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków przewidziano również wykorzystanie środków, które są już dostępne w ramach dwudziestu siedmiu krajowych systemów gwarantowania depozytów. Wraz z mechanizmami finansowania procedur restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji systemy te zapewnią fundusze służące ochronie klientów indywidualnych. Celem osiągnięcia maksymalnej synergii państwa członkowskie będą mieć nawet możliwość łączenia systemów gwarantowania depozytów i mechanizmów finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, pod warunkiem odpowiedniego zagwarantowania, że w przypadkach upadłości banków taki połączony system będzie w stanie spłacić deponentów.

Kontekst

Kryzys udowodnił, że problemy jednego banku mogą ogarnąć całą branżę finansową i rozprzestrzenić się ponad granicami państwowymi. Pokazał on również, że nie dysponujemy systemami postępowania z instytucjami finansowymi znajdującymi się w trudnej sytuacji. Istnieje bardzo niewiele przepisów określających działania, jakie władze powinny podjąć w przypadku kryzysu bankowego. Z tego względu państwa należące do grupy G-20 postanowiły, że należy utworzyć ramy zapobiegania kryzysom i zarządzania kryzysowego.

Kryzys finansowy jednoznacznie udowodnił, że potrzebne są solidniejsze mechanizmy zarządzania kryzysowego na poziomie krajowym, a także że konieczne jest wprowadzenie lepiej przygotowanych mechanizmów postępowania w przypadku upadłości banku transgranicznego. Podczas kryzysu byliśmy świadkami szeregu spektakularnych upadłości banków (Fortis, Lehman Brothers, banki islandzkie, Anglo Irish Bank, Dexia), które ujawniły poważne niedociągnięcia obecnych regulacji. Wobec braku mechanizmów umożliwiających przeprowadzenie likwidacji w sposób kontrolowany, państwa członkowskie UE nie miały innego wyboru jak tylko ratować swoje banki. Komisja opublikowała komunikat na ten temat już w 2010 r.(IP/10/1353).

Dodatkowe informacje

http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm

MEMO/12/416